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PPP模式考驗政府企業關系
作者:中國環境報 時間:2014/4/3 14:54:05 瀏覽數:
    PPP(公私合營伙伴關系),這個“高大上”的洋詞兒事實上在我國早已有了多年應用。特別是在市政領域,BOT(建設—運營—移交)作為其中一種模式,已經成為新建項目的主要形式,對水務領域市場化改革做出不小貢獻。

    最近,這個概念又在持續升溫,引起從相關決策部門到地方政府的關注。特別是后者,普遍面臨地方債務風險,融資困局,對引入社會資本參與基礎設施建設的意愿非常強烈。

    PPP模式是否就是簡單的引入企業、引入資金?政府和企業如何界定自己的角色、理順彼此的關系?這些概念性的問題亟待在各界得到普及。而環保產業界更為關心的是,這一模式的順利推行,需要完善的法律規章制度環境,對此而言,我們還急需補課。

    我國如何設計PPP模式? 

    PPP模式是適應我國基礎設施建設現狀的項目運作模式,應作為推動國家“新36條”的重點工作加以充分落實

    我國在 20世紀80年代開始應用PPP模式吸收外商對基礎設施領域的投資。2002年以來,市政公用事業的開放政策、投資體制改革政策、特許經營政策的出臺和實施,使民營企業和外商等多種資本和力量也開始積極活躍在供排水、垃圾處理領域,主要是以項目融資的方式建設垃圾處理場和垃圾焚燒發電項目。

    對此,威立雅水務中國區副總裁黃曉軍評價說,中國PPP進展很快,但國內應用的最多模式是BOT。主要是讓民營企業更多地作為投資主體。“這是我們和西方PPP模式的最主要區別。”

    黃曉軍表示,在西方國家,政府負責制定規則、進行監督,企業負責發揮技術專長提供更好的服務,這是公私合營模式的真正意義所在。他認為,中國模式依賴企業融資,和中國在一定時期缺少資金階段性的特點直接相關。

    “當政府財力大幅增加的時候,能否考慮回歸這種公私合營模式的本源。即Public(政府)是投資的主體,讓其中的Private(企業)去充分發揮其技術和運營優勢,而不是讓它更多承擔銀行、投融資者的角色。”黃曉軍向記者表示,特別是供水等公用事業領域,這是政府職責的一部分,政府應該更多負責投入,才有利于讓企業發揮專長,提供價格更優化、質量更高的服務。

    “政府投入作為公用資本,其成本是最低的,因而應當發揮更多作用。而民營企業的資金應作為輔助。否則過多的融資成本壓到企業身上,它會將很多精力考慮到怎么滿足資金回報,而不是在性價比更高的服務上。”黃曉軍說。

    文一波則認為,現階段,中國推行公私合營還是繞不開企業融資的功能。“而且我希望不能只是大型國企去做,民營企業也要有投融資的能力。雖然難度會大一些,但是可以考慮通過合作的方式推進。”他本人近期就一直在推動在環保行業內部成立專業的綠色金融機構。

    立法才能有效規避風險? 

    地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改,導致項目的合法性、市場需求、收費、合同協議的有效性等因素發生變化,極易增加PPP項目的正常建設和運營風險

    積極吸引民間資本應用PPP模式參與基礎設施的建設,并將其按市場化模式運作,能有效的減輕政府財政支出的壓力及提高基礎設施投資與運營的效率。中外實踐都在印證這一模式的有效性。

    對此,環境商會相關負責人表示,PPP模式是適應我國基礎設施建設現狀的項目運作模式,應作為推動國家“新36條”的重點工作加以充分落實。而相關部門正在研究這一工作的推動。

    但他同時表示,目前我國政府對PPP項目的管理存在著法規制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高等問題。中央部門針對 PPP項目所頒布的政策、規定,地方政府落實不到位,民企或外資投資風險較高。

    我國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項目,只是通過“36條”與“新36條”等政策和規定來引導民間資本投入到基礎設施建設,因此法律層面仍有較大風險。

    不少環保企業都有被地方政府多年“欠費”的經歷;而一些民營企業家直言自己在與地方政府的博弈中處于弱勢地位,合同的履行、有效性常常受到地方政府換屆的影響。

    對此,這位負責人表示,PPP項目所涉及的法律法規極多,地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改,采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、收費、合同協議的有效性等因素發生變化,極易增加PPP項目的正常建設和運營風險。

    他們的建議是,相關部門加強履約風險的控制,創造良好的投資環境,吸引更多社會資本推動市政公用事業發展。

    而記者了解到,我國特許經營立法已經進入立法機構的視野,已被全國人大法制辦寫入議事日程。

    能否減少行政流程? 

    現在多個部門對PPP項目都有控制權,政出多門,流程復雜,導致項目決策、管理和實施效率低下

    環境商會對PPP模式中國進程的第一個建議是要簡政放權,減少行政流程。而這和當前國內改革的大方向也趨向一致。

    環境商會相關負責人表示,PPP項目涉及眾多法律關系和主管單位。但目前我國沒有統一的 PPP項目主管部門,導致項目審批程序復雜、責任劃分不清。發改委、住建部、交通部、國土資源部、財政部等多個部門對PPP項目的各個方面都有控制權,政出多門,流程復雜,導致項目決策、管理和實施效率低下。

    “目前,由于僵化、復雜的審批程序,企業往返于建設規劃、土地、環保、水務、發改等地方部門申報。一個 PPP環保項目的審批或核準流程時間大約為半年,嚴重阻礙了項目進程,客觀上增加了項目的財務成本。”他們建議地方政府指定機構或部門專門負責 PPP項目工作開展,使項目管理系統化、規范化,不僅便于公私合營雙方談判,也可避免政府部門內多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規范的弊端。

    在發達國家公私合營的機制里,政府的角色是制定規則和監管。商會建議在這一方面,我國各級政府也應當回歸本源。“應將政策和權力放開,政府部門應更加關注法律法規的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監管機制的建立等環節,放開項目評估和過程控制,充分發揮 PPP模式在提高公共產品和服務水平中高效率的作用。”

    政府職責在哪里? 

    不是基礎設施建設缺錢了就引入企業,特許經營了就可甩掉包袱

    幾年前在談到特許經營時,業內一位專業人士告訴記者,在很多地方政府眼里,把一些公共事業領域的工作交給企業就是市場化,當基礎設施建設缺錢了就引入企業,特許經營了就可甩掉包袱、萬事大吉……這些認識和作法給環保企業造成了很多困擾。而這也是環境商會這份提案想要厘清的重要概念之一。

    “PPP模式原則在于發揮各自優勢,私營機構無法完成或不愿承擔的工作由政府實施,其余由私營機構負責。政府監管公共產品的價格、質量及服務,雙方合理分擔項目風險和收益。”這位負責人指出,PPP模式本質上改變不了市政公共基礎設施需要資金投入以維持建設和運營的社會公益屬性。對于政府來說,通過市場機制運作基礎設施項目并不表示政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中,政府還需要繼續投入一定資金以維持基礎設施的穩定運營。

    當前,這一問題集中反映在水務領域。公眾、企業、地方政府在水價上的糾結,長期低質低價的怪圈,反映了各方關系的混亂。

    對此,這位負責人表示,針對水務項目,國家相關文件已有要求綜合考慮上游水價以及供水企業合理盈利、改善水質和管網改造等因素,在審核供水企業運營成本基礎上,合理調整城市供水價格。

    但各地的城市供水價格一般要綜合考慮當地水資源短缺狀況、供水企業經營情況、社會承受能力、價格調整時機等因素。而這些因素,都可能導致部分城市存在供水價格調整不及時,供水單位出現虧損等情況。

    對此,環境商會建議,中央政府應充分考慮城市供水經營成本變化和供水企業經營的實際狀況,指導各地政府及時合理調整城市供水價格。“當前住建部等相關合同范本雖有關于調價因素的條款,但可操作性不強,各地相關系數無法確定或滯后公布,建議改進測算公式或根據地方CPI指數、電價等參數及時調整水價。”

    此外,中央應加強地方政府對財政資金支付污水及垃圾處理項目進度情況的監管,保證基礎設施有穩定的運營費以持續正常運轉。這位負責人表示,當前,水務PPP項目存在長期催繳欠款的普遍現象。地方政府挪用財政專項資金并非個案。“建議中央或地方將維持市政設施正常運轉的財政資金打入第三方支付帳戶作為保證金,及時支付公用事業服務費用。同時,應從地方財政預算中按一定比例固定城市基礎設施的補貼資金,盡快建立水價補貼補助機制的具體形式及標準。 

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